海南省昌江黎族自治县人民法院

行政判决书

（2019）琼9026行初58号

原告钟权利，男，1953年12月25日出生，汉族，公民身份号码×××。

委托代理人王伍弟，男，1944年3月28日出生，汉族，住址昌江县，公民身份号码×××；系昌江县昌化镇昌城村民委员会推荐的诉讼代理人。

原告容〇均，男，1962年1月12日出生，汉族，住址广东省吴川市，现住昌江县，公民身份号码×××。

被告昌江黎族自治县综合行政执法局，住所地昌江县石碌镇东风路39号，统一社会信用代码11468841MB0Q50044J。

法定代表人李强，该局局长。

委托诉讼代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。

委托诉讼代理人符旭，该局法规室主任。

原告钟权利、容〇均不服被告昌江黎族自治县综合行政执法局（以下简称昌江县综合执法局）于2019年7月18日作出的[2019]昌综执决字65号《行政处罚决定书》（以下简称65号行政处罚决定），于2019年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月17日向被告昌江县综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月7日公开开庭审理了本案。原告钟权利及其委托代理人王伍弟、原告容〇均、被告昌江县综合执法局委托代理人周正凡和符旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告昌江县综合执法局于2019年7月18日作出65号行政处罚决定，决定原告自决定书下达之日起七日内拆除其自建的位于昌江县石碌镇人民北路七巷北侧（名典宾馆对面）的钢筋混凝土框架结构八层楼房的违法建筑。

原告钟权利、容〇均诉称：二原告合作建房所用的土地已经依法取得国有土地使用权证，并依法取得建设用地规划许可；在建房过程中，昌江黎族自治县住房和城乡建设局于2019年4月9日向原告发送《关于督促办理建设项目施工许可等相关手续的函》，原告按函件要求于2019年4月10日到政府政务中心要求办理施工许可有关手续，但政务中心人员称现在“暂时不予以办理”，这样原告的施工许可就被耽搁下来。因此，并不是原告不办施工许可，而是因政府职能部门决定“暂时不予以办理”这个客观原因，原告才办不下来的。对于此特殊情况，原告已经如实向被告做了说明。因客观原因暂时没有办到施工许可，这属于存在一定瑕疵，在原告土地来源合法、己取得建设用地规划许可的情况下，被告未经原告采取补救措施办理施工许可就直接采用极端的拆除方式进行处罚，这是严重的超限度处罚，明显属于处罚不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，行政行为明显不当的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销行政行为。据此，诉请依法撤销被告于2019年7月18日作出的65号行政处罚决定，由被告承担本案诉讼费用。

原告向本院提出以下证据：1.65号行政处罚决定书，证明被告做出行政行为的事实；2.昌住建函[2019]84号《关于督促办理建设项目施工许可等相关手续的函》，证明县住建局要求原告办理建设项目施工许可等相关手续的事实；3.《受理通知书》，证明县政务服务中心受理原告钟权利办理施工许可的申请却因职能部门告知“暂不办理”未能颁发施工许可证的事实，说明未能补办施工许可责任不在原告一方，被告应允许原告方继续办理才是合理的；4.昌国用（2005）第1257号《国有土地使用证》，证明原告建房用地来源合法；5.（2014）0071号《建设用地规划许可证》，证明原告建房用地范围符合建设规划。

被告昌江县综合执法局辩称，1.原告建造的建筑物属于违章建筑。原告的建筑经被告实地调查核实，建筑实际占地面积为312平方米，该住宅楼8层，总建筑面积为2496平方米，但原告取得的国有土地使用权证以及建设用地规划许可证的面积为140平方米，原告的建筑占地面积已超出许可范围172平方米；原告建筑超出的面积并未在县级国土主管部门、城乡建设规划部门办理审批手续，是在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建造的违法建筑。同时，原告的建筑是在未取得建设工程施工许可证的情况下进行施工的，建设工程施工许可证是建筑施工的批准文件，未取得施工许可证的不得擅自开工。但原告并未办理建设工程施工许可证即开工建设，其所建房屋属于违法建筑。2.被告作出的《行政处罚决定书》符合法律规定。被告对原告违法建设房屋进行立案后，组成调查组进行调查走访，并对现场实地勘察，制作了《现场勘察笔录》，还对现场进行了取证拍摄，证明原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》三十七条之规定，其所建房屋为违法建筑物。同时被告制作了《行政违法案件处理审批表》，在处罚决定下达前，向原告履行了相关告知程序，并向原告送达了《行政处罚事先告知书》，让其限期拆除擅自建设的违法建筑物，并告知其可在三个工作日内向被告提出陈述、申辩以及要求听证的书面申请，逾期不提出，视为放弃陈述、申辩及听证的权利。但原告并未在法定期限内申请听证，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条和《海南省城乡规划条例》第三十七条、第七十三条、第七十六条之规定，作出《行政处罚决定书》，并在决定书中写明了事实、理由、法律依据以及不服决定的法律救济途径。被告作出的《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。

被告昌江县综合执法局向本院提交了以下证据：

1.行政违法案件立案审批表、现场勘查记录、调查笔录、处置征求意见函、复函、土地合作合同书、原告住宅楼用地红线图、土地证、原告住宅楼测绘报告、调查报告，证明被告对原告的违法建筑物依法进行了全面的调查核实并形成了报告的事实；2.行政处罚审批表、行政处罚事先告知书、行政处罚文书送达回证，证明被告对原告的违法建筑物进行了呈报审批、预先告知并经原告签收的事实；3.行政处罚决定书、送达回证，证明被告已向原告做出行政处罚且已经向原告送达的事实；4.行政处罚决定催告书、送达回证，证明被告已催告原告履行行政处罚决定书且已送达的事实；5.履行行政处罚决定的公告，证明被告对行政处罚决定催告书已公告的事实。

经庭审质证，本院认证如下：

（一）关于原告提交的证据：被告质证对原告证据1、证据2的真实性、合法性和关联性没有异议，本院对原告证据1、证据2予以确认。被告质证对原告证据3的真实性、合法性没有异议，但认为原告2017年6月开工建设，到2017年9月才向政务中心申请办理手续，由于提前开工且面积超标所以无法办理规划许可证；对证据4的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为原告超面积用地；对证据5的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为无法证明原告建设的合法性。经本院审查，对原告证据3、证据4、证据5的真实性、合法性和关联性予以确认。

（二）关于被告提交的证据:原告质证对被告第一组证据中的处置征求意见函有异议，认为钟权利已经到政务服务中心办理过且已经受理，只因主管机关的原因尚未办理完成；对第一组证据的其他材料的没有异议。本院审查认为，原告实际是对处置征求意见函的证明内容有异议，对证据的真实性、合法性和关联性是认可的，本院对被告证据1予以确认。原告质证对被告证据2没有异议，对证据3证明内容有异议，对证据4、证据5没有异议；经本院审查，对被告证据2、证据3、、证据4、证据5的真实性、合法性和关联性予以确认。

经审理查明，2005年11月22日，昌江县人民政府向原告钟权利颁发昌国用（2005）第1257号《国有土地使用证》，将地号为（16）－15－05号、位于××镇北侧）的140〇O国有土地的使用权人登记为“钟权利”。2014年9月6日，原昌江黎族自治县建设与国土环境资源局向原告钟权利颁发（2014）0071号《建设用地规划许可证》，确认用地项目钟权利住宅楼“符合城市规划要求”。2017年8月27日，原告钟权利、容〇均签订《土地合作合同书》，约定钟权利提供380〇O土地、容〇均投入资金合作建房，所建房屋钟权利和容〇均三七分成，即原告钟权利获得三分所建房屋物权、原告容〇均获得七分所建房屋物权。随后，二原告在钟权利昌国用（2005）第1257号《国有土地使用证》所登记140〇O土地及钟权利与周边相邻人整合获得的土地上，合作建起占地312〇O的八层钢筋混凝土结构楼房。在建房过程中，昌江县住房和城乡建设局于2019年4月9日向原告发送《关于督促办理建设项目施工许可等相关手续的函》，要求原告7个工作日内到政务中心窗口申办建筑工程施工许可手续。被告发现原告建房后，于2018年12月10日立案查处，于2019年3月25日作出[2019]昌综执告字第42号《行政处罚事先告知书》后，于2019年7月18日作出[2019]昌综执决字65号《行政处罚决定书》，认定二原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，故其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对二原告作出自收到决定书之日起7日内拆除其自建的违法建筑的行政处罚决定。

另查明，在被告查处原告建设行为违法所形成的执法活动材料中，存在对特定当事人名字表述不一致的错误，在2018年12月10日《行政违法案件立案审批表》、2019年3月14日《关于钟权利、容苫均违法建设（行政处罚）案件的调查报告》、2019年3月24日《行政违法案件处罚审批表》、2019年3月25日《行政处罚事先告知书》、2019年4月26日《关于钟权利、容苫均处置征求意见的函》、2019年6月13日《关于钟权利、容苫均处置征求意见的函的复函》、2019年7月18日《行政处罚决定书》、2019年9月5日《履行行政处罚决定催告书》及3份《送达回证》上，将特定当事人名字表述为“容苫均”；在2018年12月10日《现场勘查记录》、2018年2月2日《调查（检查）笔录》、2018年12月12日《调查（检查）笔录》、2019年3月12日《调查（检查）笔录》上又将特定当事人名字表述为“容〇均”，上述特定当事人名字表述不一致多达20处以上。

本院认为，本案系不服规划管理限期拆除违章建筑行政处罚纠纷。本案关键问题是被告的行〇〇行为是否具有合法性及合理性。首先，本案中，被告的行政行为存在不合法因素，具体表现为被告认定违法事实的主要证据不足。事实上，本案原告钟权利已经于2014年9月6日取得（2014）0071号《建设用地规划许可证》，由此确认用地项目钟权利住宅楼“符合城市规划要求”。被告作为行政执法机关，应当严肃认真的对待法律事实，在原告方出示（2014）0071号《建设用地规划许可证》证实用地项目钟权利住宅楼“符合城市规划要求”的情况下，其仍然罔顾事实、无端认定原告未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划法第四十条的规定。被告作此认定的主要证据显然是不充足的，违反了行政处罚法关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定。其次，在合理性方面，本案中被告的行政行为亦明显不当。原告方实际的违法事实应为未取得工程施工许可即开工建设，因此，昌江县住房和城乡建设局才于2019年4月9日向原告发送《关于督促办理建设项目施工许可等相关手续的函》，要求原告予以整改，在7个工作日内到政务中心窗口申办建筑工程施工许可手续。昌江县住房和城乡建设局以上处置，考虑到处置结果与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的因素，显然是更为合理和适当的。而被告作出限期拆除建筑物的处罚结果，堵死了合理采取补救措施的通道，这与原告未取得工程施工许可即开工建设的违法行为的性质、情节以及社会危害程度在比例上不具有相当性，处罚结果明显不当。另外，被告行政行为过程中，在相关书面材料上存在对特定当事人名字表述不一致多达20处以上亦属不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项规定，判决如下：

撤销被告昌江黎族自治县综合行政执法局2019年7月18日作出[2019]昌综执决字65号行政处罚决定的行政行为。

案件受理费50元，由被告昌江黎族自治县综合行政执法局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。

审判长 黎向文

审判员 潘秋丽

审判员 邱为群

二〇一九年十二月三十日

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

《中华人民共和国行政处罚法》

第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。